【投资并购】德国外经条例修正案能打击中国对外投资吗？

KaiyuanEditor

作者:Thomas Bonschab

翻译: 李卫华

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6月12日，德国联邦内阁通过了关于修订《德国对外经济条例》的决议（以下简称“新外经条例”或“新条例”），旨在进一步保护德国企业不受外国资本的冲击。尽管新条例针对的是所有国家的投资商，但其效果应该首先会在中国资本对德投资的领域有所展现。以库卡(KUKA)和爱思强(AIXTRON)等为代表的德国中、小企业手中的核心技术，今后将不再会轻易被中国企业攫取。

作为新条例的基本要点，上面的内容近期倍受热议。中国欧盟商会北京分会长时间以来就发出警告，认为随着“中国制造2025”计划的实施，中国积极主动的产业政策尤其会对德国高新技术企业来说是一种威胁。在德国颇具影响力的墨卡托中国研究中心对此持类似观点，德国媒体的态度亦然。针对中国的批评是有其道理的。中国政府在各种场合下，在未做更充分调研的情况下，一直宣称“中国制造2025”给中国和外国企业提供了均等的机会，这种宣传是于事无补的。不管是对国际社会，还是对于往往不能理解为什么他们在海外受到苛刻对待的本国企业来说，这都是一个错误的信号。

但是，新外经条例能否为此做出有效贡献？回答是否定的。德中两国目前正处于双重竞争的局面中。无论是在企业竞争、还是在制度竞争层面，新条例都毫无益处。

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德国企业在面对中国投资时希望被保护吗？

毋庸置疑，有许多德国企业都担心在技术转让过程中自己的竞争优势因为并购原因不得不向对方暴露无遗。但与此同时，能够进入中国市场或与其发生关系也是非常有吸引力的一点。在衡量合作机会和风险时，中国企业相对缺乏国际经验和双方企业文化的差异都扮演了重要的角色。与中企相比，法国、英国和美国的合作伙伴对规则会更加了解，通常情况下也更有市场经验。举例来说，中国五百强企业中仅有五分之一拥有国际并购经验。而恰恰是作为中国科技基础转型升级中坚力量的成千上万的中、小企业（按照中国标准）却毫无此类经验。

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为此，中国企业在开展国际伙伴合作时就要付出更多的成本代价。2016年秋天《第一财经》（隶属于中国第二大传媒集团上海文化广播影视集团）播出的一期电视报导获得了广泛的传播。其中不乏令人警醒的数据，例如：约85%的西方国家和亚洲其它国家的投资者可以兑现其并购许诺，而这个比例在中国投资者中仅占65%。报导还证实了，中国投资者往往需要比其西方竞争对手在报价时要多支付10%-15%的加价。

这还是好的一面。与此有关的，还要提到德国中、小技术型企业在与同样是中、小企业的中国意向合作伙伴打交道时的经验。最常听到的抱怨是违约、刻意隐瞒信息或让人无法接受的企业文化。因此从这个意义上来说，中国中、小企业作为意向投资者时需要加价10%-15%，还属于比较轻的现象。只要这些风险对于西方企业来说无法清晰解除，未来几年的加价比例只会有增无减。

尽管如此，这个不断变化的过程也展现了一个特点，那就是德国的私营经济似乎本身就有能力很好地对中国的海外投资做出约束。与中国企业的业务合作要么无法开始，要么是已经按照市场常规附带了加价。从中远期的情况看来，中国的企业家们，特别是下一代的企业家们将会掌握国际业务技能，进而可以做到压低合作加价。在这个过程中，并不一定会依赖政治决策，更不需要新的外经条例。

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德国和中国在制度体系竞争中的关系

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是什么促使德国联邦政府出台了新外经条例？是希望在中国不断实现技术超越的大背景下无论如何都要有所为？还是要有别于私营经济的短期经济利益，要彰显宏观经济的长期视角？

在这个问题上，联邦政府当下的经济政策有些令人费解。如果涉及到的是美国的新经济政策，联邦经济部的表态非常明确。经济部长吉普里斯在2017年3月27日发表于联邦经济部官网上的一篇书面采访中表示：“保护主义将危害各方利益”。同样，在二十国集团汉堡峰会上，德国也同包括中国在内的国家就反对特朗普内阁的反全球化政策公开达成了一致。

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这是德国对美国发出的信号。然而在中国问题上，德国联邦经济部却凭借其新修订的外经条例做出了一个与其外经理论截然不同的举措。特别令人值得回味的是所列举的理由，它原本也可以是出自美国政府的口吻。新条例强调的是联邦共和国的国家安全。据联邦经济部称，为了对企业并购是否涉及安全和国防领域的核心技术进行审核，需要更多的时间，“以便搜集更多信息”。

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的确有可能存在涉及安全政策的产业领域，这一点没有人真的质疑 – 恰恰中国也用同样的理由把自己的经济在国际竞争中进行了封闭。但问题是，德国也应该用同样的方法来应对吗？

审批程序的延长听起来并没有很大的坏处，至少不像其在实践中实际起到的消极作用那么明显。哪些企业涉及这样的敏感安全领域，并没有清晰的表格可循，而是政治考量的结果。在此背景下，有更多时间搜集信息也就意味着有更多时间供各个利益群体进行政治游说。类似的情况恰恰就出现在美国。美国外国投资委员会实质上就是对审批程序进行政治化处理的一个代表。在美国，没有人能确切地说清楚，谁是对这些决策起到影响作用的幕后推手，谁在掌控这些程序。难道德国也想按照这个方向发展吗？

从德国作为投资国的角度来看，这一点没有任何益处。值得怀疑的是，新外经条例是否真的遵循的是经济界要求保护的呼声。在过去一段时间里，德国企业和企业联合会组织特别是在中国问题上更多地呼吁，要求给对方政府施加压力，以便达到其开放市场的效果。他们呼吁的不是在德国设立新的门槛。换句话说：焦点是在中国实现更多的竞争可能性，而不是收紧德国法规进行外资审核。

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中国投资者进军国际市场的形式本身就与政界经常讨论的形式有所不同。咨询公司麦肯锡近期的一项调研就其中的几个误区进行了分析：中国投资者的行为一方面不是听从中央政府战略计划的结果，另一方面这些投资者手中也没有天价资本供他们像在赌场上一样在市场上一掷千金。调研还显示，有相当大的一部分并购业务是通过中国和国际资本的组合得以完成的。以摩根和高盛为代表的国际投资银行在中国企业“走出去”的过程中着实获利不少。

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加强和谨慎构建双边对话

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通过新外经条例来提高中国和其它国家投资者对德投资的难度，并不能起到帮助作用。中国经济无论如何都将获得新技术，以实现其技术独立，从发展中国家的状态中长期脱离出来。这应该是一件值得鼓励的事情。

政治对话近期应该发挥其重要作用。在《跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》多多少少陷入失败并且欧盟因为英国脱欧而被削弱之后，双边对话的作用重新变得越来越重要。应该就至今非常有争议的中国政府尝试实施的外商投资限制名单进行更加坚决的磋商。在“一带一路”的倡议中，应该更加清晰地坚持德国经济界的利益。或者本着严谨批判的态度展开一场对话讨论，不是一味地对许多中国企业缺乏国际经验的做法进行抱怨，而是通过合作帮助中方，与其把地方资源浪费在为数众多但毫无前景的中德产业园中，不如建立互利共赢的国际企业伙伴关系。

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中国政府越来越积极主动的产业政策迫使我们不得不采取应对措施。新条例的出台，使得德国联邦政府迈出了符合美国当前大政方针和把外资审查政治化的一步。长期看来，这对德国作为投资国弊大于利。新条例对加速中国市场开放和德国企业在华的机会均等则少有贡献。

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德国政府很显然是要证明自己在面对中国的积极产业政策时并不幼稚。但是在此框架下的新条例并不成功，至少是指向安全政策的做法让人不得不产生疑问。无论如何，作为新条例的一个后果，都会削弱了德国作为投资国的自身地位。

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